对各类金融机构开展资产管理业务实行平等准入、给予公平待遇。限制层 层委托下的嵌套行为，强化受托机构的主动管理职责，防止其为委托机构提供规避投资范围、杠杆约束等监管要求的通道服务。对基于主动管理、以资产配 置和组合管理为目的的运作形式给出合理空间。
（五）加强“非标”业务管理，防范影子银行风险
强化对银行“非标”业务的监管，将银行表外理财产品纳入广义信贷范 围，引导金融机构加强对表外业务风险的管理。规范银行信贷资产及其收益权转让业务。控制并逐步缩减“非标”投资规模，加强投前尽职调查、风险审查和投后风险管理。
（六）建立综合统计制度，为穿透式监管提供根本基础
针对资产管理业务统计分散问题，加快建设覆盖全面、标准统一、信息共 享的综合统计体系，逐支产品统计基本信息、募集信息、资产负债信息、终止 信息。以此为基础，实现对底层投资资产和最终投资者的穿透识别，及时、准 确掌握行业全貌，完整反映风险状况。
专题二 存款保险的市场化风险化解机制
存款保险制度是现代金融安全网的三大核心支柱之一，作为应对危机和处 置金融风险的重要平台，是防范和化解金融风险的重要防线。2013年11月，党 的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求“建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制”。2015年5月1日《存款保险条 例》（以下简称《条例》）施行以来，存款保险制度实施各项工作扎实有序推进，防范和化解金融风险的作用逐步发挥。按照2016年中央经济工作会议关于 “要把防控金融风险放到更加重要的位置，下决心处置一批风险点”的精神， 存款保险正着力完善风险识别和处置功能，进一步发挥存款保险市场化风险化解机制的重要作用。
一、金融风险处置的国内外实践和经验教训
（一）通过实施早期纠正和有效处置措施，及时防范和化解金融风险
金融风险管理的关键，是要通过良好的制度设计对风险进行有效的疏导、识别和管理，对风险早发现、早处置。各国在风险处置方式的选择上，经过了 一个探索和总结经验的过程。美国20世纪80年代处理储贷危机，采用了将问题 储贷机构不良资产剥离到专门的处置公司——信托处置公司（RTC）的风险化解方式。最终储贷危机造成1500多亿美元的损失，负责处置储贷机构风险的美 国联邦储贷保险公司（FSLIC），基金耗尽并破产。吸取储贷危机教训，美国 于1991年通过立法对传统的制度进行了改革，引入风险差别费率和早期纠正机 制（Prompt Corrective Action，PCA），明确存款保险具有适度监管功能，按银 行风险等级确定存款保险适用费率，对有问题的投保机构视风险程度，分档次 加以约束和强制性改进。具体而言，根据金融机构资本充足水平的不同，对其 提出限期整改措施，对金融机构风险进行必要的干预和限制，包括限制关联交 易和资产增长、要求补充资本等。在银行资本耗尽前，及时接管处置，避免危 及存款安全，在减小存款保险基金可能发生损失的同时，降低金融风险发生的概率。实践表明，存款保险对问题投保机构进行早期纠正和及时处置，不仅提高了金融监管整体效率，同时在提高美国银行业资本充足水平、增强抗风险能 力方面的作用也十分明显。 当前，赋予存款保险早期发现和及时纠正职能已成为改革的趋势。国际存款保险协会（IADI）指出，赋予存款保险对问题银行的早期纠正职能，可以给 监管机构形成一定压力，防止或者减少监管宽容，促进监管质量和效率的提 升。中国在研究存款保险制度功能时，总结国内外正反两方面的经验教训，强调存款保险不能做单纯的出纳或“付款箱”，赋予存款保险早期纠正职能，对 于风险的早发现和少发生更有利，提出存款保险与金融监管部门要适当分工， 各有侧重，共同提升金融安全网的整体效能。
（二）2008年国际金融危机再次验证，要充分发挥存款保险市场化风险处 置平台的作用，完善金融机构市场化退出机制
2008年发生的国际金融危机是对存款保险制度一次最好的检验。截至2016 年12月末，美国在危机中倒闭了525家银行，但面对危机，美国依靠其比较成 熟有效的存款保险平台，按照“成本最小化”原则，灵活运用收购承接、过桥 银行等市场化处置方式，及时化解了不同规模银行的倒闭风险，其中包括花旗 银行、华盛顿互惠银行、印地麦克银行等大型银行，还最大程度减少了处置成 本，有效维护了公众信心和美国金融体系的稳定。汲取成功经验，美国大幅扩 展了联邦存款保险公司（FDIC）的处置职责范围，将其延伸至具有系统重要 性的非银行金融机构，使存款保险制度成为覆盖整个金融业的风险防范和处置制度安排。与美国存款保险发挥的重要作用相比，欧洲国家以“付款箱”模式 为主的存款保险制度，只能事后对存款人进行被动赔付，作用十分有限，应对 危机和维护公众信心的能力明显不足。欧洲各国主要依赖公共财政资源，通过 政府资产重组、出台“坏银行”计划剥离不良资产、实施国有化等措施处置风 险，其中包括欧洲的苏格兰皇家银行、西德意志银行、富通银行等多家金融机 构，引起对公共财政资源使用的广泛争议，不仅损害了纳税人利益、破坏市场 纪律，也为后续的政策退出增加了难度，在一定程度上加剧了欧洲国家主权债 务风险。 金融稳定理事会在总结此次危机的经验时认为，存款保险不仅仅是银行 倒闭时的处置平台，也是维护金融稳定的一项基础性制度安排，并在危机后 将《有效存款保险制度核心原则》列入国际金融核心标准。根据IADI 2013年 调查，赋予存款保险一定风险处置职能的国家比例，从2005年的50%进一步 提升至2011年的65%。存款保险的处置工具也在不断完善，56%可以实施收购承接，53%可以提供救助，47%可以促成并购重组，37%可以设立过桥银行， 50%可以管理银行资产。
（三）中国金融风险处置的实践探索也表明，市场化的风险处置机制有利 于防范金融体系道德风险，建立维护金融稳定的长效机制
20世纪80年代以来，中国经历了两个大规模处置金融风险的阶段。一是 1997年至2001年，集中整顿金融秩序，及时处置中小金融机构风险。根据国同务院下发的《关于深化金融改革，整顿金融秩序，防范金融风险的通知》，人民银行采取合并重组、撤销、解散、关闭、破产等方式，对一批高风险金融机构 实施了市场退出。二是2003年至2007年，大规模处置证券、信托投资公司等金 融机构风险，完善防范金融风险的长效机制，同时，采取行政撤销和停业整顿等方式妥善处置了一批高风险中小银行业金融机构。人民银行等部门通过补充 资本金、发放再贷款等措施，支持相关金融机构重组改制，并支持兑付和收购个人债权，妥善化解了金融风险。 总体上看，中国在处置金融风险方面有了相当的实践基础，积累了一些成 功经验，但同时也应该看到，当时防范和处置金融风险的法律制度尚未健全， 特别是由于当时存款保险制度尚未建立，市场配置金融资源的基础性作用不能有效发挥，金融业防范和处置金融风险的能力亟待增强。一是缺乏对问题机构 的早期纠正机制，难以做到风险“早发现、早处置”，处置成本高昂。二是缺乏有效的存款人保护制度，难以防止银行挤兑。三是缺乏专业化的处置平台， 处置的市场化程度不高，效率低下。四是缺乏正向的激励约束机制，容易引发 金融体系道德风险。
二、存款保险制度进一步完善金融机构市场化退出法律体系
（一）以存款保险为主构建银行业金融机构市场化退出制度，是各国普遍做法
